Česká veřejná správa nepotřebuje další velké gesto ani reformu pro reformu. Potřebuje poctivě prověřit, zda jsou pravomoci, peníze a odpovědnost rozděleny tak, aby občan věděl, kdo rozhoduje a kdo nese následky. Právě z této otázky vzniká Deklarace odpovědného státu – otevřený projekt, jehož první pracovní variantou bude také Model 77.
Český stát je výsledkem dlouhého historického vývoje. Vedle sebe v něm existují obce, kraje, ministerstva, ústřední úřady, příspěvkové organizace a další veřejné instituce. Každá z nich má svůj původ, zákonné postavení a zpravidla také dobrý důvod, proč v určité době vznikla. To však samo o sobě neznamená, že dnešní uspořádání je nejlepší možné.
Číst podobné články
Správní systém se totiž nebuduje jedním rozhodnutím. Vrství se. Nové povinnosti přibývají ke starším, kompetence se přesouvají, vznikají nové instituce a mění se způsob financování. Po letech tak může být obtížné odpovědět i na zdánlivě jednoduchou otázku: Kdo je za konkrétní veřejnou službu skutečně odpovědný? Právě tuto otázku chceme položit znovu.
Ne „jiný“ stát. Srozumitelnější stát
Debata o reformě veřejné správy bývá často zjednodušována na spor mezi „větším“ a „menším“ státním aparátem. Takové dělení však podstatu problému nevystihuje.
Státní aparát může být malý, a přesto špatně organizovaný. Může mít mnoho institucí, které spolu neumějí spolupracovat. Stejně tak může být rozsáhlejší veřejná správa v některých oblastech účinná, pokud jsou její odpovědnosti přesně vymezené a občan dokáže její činnost kontrolovat. Smyslem Deklarace odpovědného státu proto není hledat co nejmenší počet úřadů za každou cenu.
Otázka zní jinak: Jaké instituce skutečně potřebujeme, jaké úkoly mají efektivně plnit a kdo má nést odpovědnost za výsledek?
Z toho vychází i jeden ze základních pracovních principů projektu: každá veřejná pravomoc má náležet nejnižší úrovni, která ji dokáže účinně, hospodárně a bezpečně vykonávat. Jinými slovy, o tom, co může dobře rozhodnout obec, není nutné rozhodovat daleko od ní. Co přesahuje možnosti jednotlivých obcí, musí získat odpovídající širší správní rámec. A záležitosti, které vyžadují jednotu celé republiky, musí zůstat odpovědností státu. Nejde tedy o decentralizaci za každou cenu. Jde o správné umístění odpovědnosti.
Pravomoc bez odpovědnosti je špatná správa
Veřejná správa se stává pro občana nesrozumitelnou zejména tehdy, když se rozhodování, financování a odpovědnost od sebe příliš vzdálí. Jedna instituce stanoví pravidla, druhá službu financuje, třetí ji vykonává a čtvrtá má řešit její nedostatky. Takové rozdělení může být v některých případech nezbytné. Nemělo by však vznikat bez jasného důvodu.
Odpovědný stát by proto měl být schopen u každé významné veřejné činnosti odpovědět alespoň na několik základních otázek: Kdo rozhoduje? Kdo službu vykonává? Kdo ji platí? Kdo stanovuje pravidla? Kdo kontroluje výsledek? A kam se může občan obrátit, pokud systém selže? Teprve když jsou tyto vztahy srozumitelné, lze skutečně hovořit o odpovědnosti. S pravomocí proto musí být spojena odpovědnost a s odpovědností odpovídající prostředky. Současně však platí, že ten, kdo rozhoduje, nemůže být jediným soudcem vlastní práce.
Reforma nemá začínat bouráním
České prostředí má bohatou zkušenost s obecní samosprávou, okresním uspořádáním, zemskou správou i moderní státní administrativou. Současný systém navíc obsahuje mnoho institucí a postupů, které fungují a jejichž bezmyšlenkovité odstranění by mohlo přinést více škody než užitku. Deklarace odpovědného státu proto nevychází z předpokladu, že současný stát je třeba zbourat a postavit znovu. Naopak.
Každou významnou instituci, pravomoc nebo veřejnou činnost chceme posuzovat podle čtyř možností: zachovat, převést, sloučit, nebo zrušit.
To, co funguje, má být zachováno. Co je správně vykonáváno, ale na nevhodné úrovni, lze převést. Zbytečně roztříštěné činnosti lze spojit. A rušení má přijít na řadu tam, kde instituce nebo činnost nedokáže svou existenci dostatečně obhájit. Takový přístup je pomalejší než velká revoluční prohlášení. Má však jednu podstatnou výhodu: umožňuje měnit stát bez ztráty jeho institucionální paměti.
Model „Soustava77“ jako hypotéza
Součástí projektu bude pracovní model SOUSTAVA 77. Ten zkoumá možnost jednoduššího správního uspořádání založeného na vztahu občan – obec – zemský obvod – země.
Jednou z pracovních hypotéz je vznik přibližně 77 zemských obvodů, které by mohly převzít část úloh dnes rozdělených mezi různé úrovně veřejné správy. Právě slovo „hypotéza“ je zde podstatné.
Číslo 77 ani navrhované uspořádání nepovažujeme za předem daný výsledek. Musí být poměřeno skutečnými údaji o obyvatelstvu, dopravní dostupnosti, spádovosti, ekonomice, veřejných službách, nákladech a právních důsledcích. Pokud takové posouzení ukáže, že je vhodnější jiný počet obvodů nebo jiné uspořádání, musí se změnit návrh. Úkolem analýzy není dokázat, že původní myšlenka byla správná. Jejím úkolem je zjistit, zda správná skutečně je.
Kritika musí být součástí projektu
Právě zde se Deklarace odpovědného státu chce odlišit od klasického politického programu. Politický program zpravidla představuje řešení, které jeho autor následně obhajuje. Otevřený projekt veřejné správy by měl být schopen také systematicky zaznamenávat důvody, proč jeho vlastní návrh nemusí fungovat. Proto chceme v připravovaných materiálech důsledně rozlišovat mezi faktem, návrhem, otevřenou otázkou, argumentem pro, argumentem proti a přijatým rozhodnutím koncepce. Čtenář musí poznat, co je doložený údaj a co autorský návrh. Stejně tak by měl mít možnost zjistit, proč byla určitá varianta přijata, změněna nebo odmítnuta. Pokud někdo předloží lepší řešení, nemá být úkolem projektu takový argument porazit. Má jej prověřit.
Stát, do kterého lze nahlédnout
Dlouhodobou ambicí projektu proto není pouze vydávání článků a studií.
Cílem je postupně vytvořit digitální model státu, který umožní veřejnou správu procházet podle konkrétních oblastí života.
Návštěvník si například otevře školství a uvidí, které úkoly dnes vykonává obec, kraj nebo stát. Vedle toho bude možné zobrazit navrhované rozdělení podle Modelu 77, způsob financování, kontrolní mechanismy, argumenty pro změnu i argumenty proti ní.
Stejným způsobem bude možné postupně zpracovat zdravotnictví, dopravu, bezpečnost, sociální služby, stavební správu, kulturu, zemědělství a další oblasti.
Smyslem není předstírat, že správa moderního státu může být jednoduchá. Smyslem je, aby její složitost byla dohledatelná a pochopitelná.
Otevřený návrh pro lepší správu českého státu
Deklarace odpovědného státu proto nevzniká jako hotová doktrína. Je začátkem práce. Budeme postupně zveřejňovat návrhy, analýzy, historické souvislosti, zahraniční zkušenosti, zdroje i otevřené otázky. Stejný prostor musí dostat argumenty podporující změnu i dobře doložené důvody pro zachování současného stavu.
Český stát totiž nepotřebuje změnu proto, aby byl nový. Potřebuje schopnost průběžně rozpoznávat, co funguje, co nefunguje a co lze dělat lépe.
Odpovědný stát nezačíná dokonalým plánem. Začíná tím, že dokáže určit, kdo rozhoduje, kdo platí, kdo kontroluje a kdo za výsledek odpovídá.
Právě odtud chceme začít.
Prameny a další četba
Ústava České republiky — zejména ústavní zakotvení územní samosprávy a základního uspořádání veřejné moci. Oficiální znění je dostupné u Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR.
Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích — základní pramen pro postavení obcí, jejich samostatnou a přenesenou působnost. Oficiální znění lze dohledat v e-Sbírce.
Zákon č. 129/2000 Sb., o krajích — pro současné postavení krajů a jejich působnost, rovněž prostřednictvím e-Sbírky.
Ministerstvo vnitra ČR – veřejná správa — důležitý zdroj pro současnou organizaci veřejné správy, její rozvoj a metodické materiály. Ministerstvo vnitra ČR
Český statistický úřad — později zásadní pro počet obcí, obyvatelstvo, územní strukturu, regionální rozdíly a tvorbu Modelu 77. Český statistický úřad
OECD – Czechia — užitečný nezávislý mezinárodní zdroj pro hodnocení veřejné správy, governance, decentralizace a fungování veřejného sektoru. OECD – Czechia
Evropská charta místní samosprávy — velmi důležitý dokument Rady Evropy. Zakotvuje mimo jiné princip, že veřejnou odpovědnost mají obecně vykonávat orgány co nejblíže občanovi; rozsah úkolu, účinnost a hospodárnost však mohou odůvodnit jinou úroveň. Council of Europe – European Charter of Local Self-Government
