Kdo dnes vlastně spravuje český stát? Mapa veřejné správy je složitější, než se zdá

Než začneme navrhovat změny veřejné správy, potřebujeme její současnou mapu. Ne mapu politickou ani pouze geografickou, ale mapu odpovědnosti: které úrovně dnes existují, které mají vlastní samosprávu, které slouží především výkonu státní správy a proč vedle sebe přetrvávají různé správní obvody. Tento text proto ještě nehledá vítěze mezi dnešním uspořádáním a Modelem 77 oblastí . Nejprve se snaží popsat výchozí stav.

Český stát může při pohledu zvenčí působit poměrně jednoduše. Máme stát, kraje a obce. Jenže občan se při skutečném styku s veřejnou správou setkává s podstatně složitější soustavou. Existují obce různých typů, správní obvody obcí s rozšířenou působností, správní obvody pověřených obecních úřadů, okresy a zvláštní postavení hlavního města Prahy. Vedle územní samosprávy navíc fungují územní struktury jednotlivých orgánů státu.

Ne všechny tyto jednotky mají stejný účel. A právě zde musíme začít.

Základ tvoří obec

Nejblíže občanovi stojí obec.

Česká republika měla podle údajů Českého statistického úřadu za rok 2025 celkem 6 258 obcí. Mezi nimi jsou velmi malé venkovské obce i velká města. Statut města mělo 610 obcí, z nich 27 bylo statutárními městy.

Tato rozdrobenost je jednou z charakteristických vlastností českého územního uspořádání. Obec přitom není pouze místní pobočkou státu. Ústava ji chápe jako základní územní samosprávný celek. Má vlastní zastupitelstvo, hospodaří se svým majetkem a rozpočtem a v samostatné působnosti rozhoduje o místních záležitostech, které jí právní řád svěřuje.

Současně však český systém používá takzvaný spojený model veřejné správy. Orgány obcí proto vedle samosprávy vykonávají v zákonem stanoveném rozsahu také státní správu v přenesené působnosti. A právě zde se jednoduchý obrázek začíná větvit.

Ne každá obec vykonává stejný rozsah státní správy

Všech více než šest tisíc obcí není z hlediska výkonu přenesené státní správy postaveno na stejnou úroveň. Některé úkoly vykonávají obecní úřady v základním rozsahu. Vybrané obce však vykonávají státní správu také pro širší území a pro obyvatele okolních obcí. Vzniká tak několik stupňů. Jedním z nich jsou pověřené obecní úřady. Jejich správních obvodů bylo podle údajů ČSÚ 388.

Ještě širší rozsah státní správy vykonávají obce s rozšířenou působností, běžně označované zkratkou ORP. Jejich správních obvodů je 205.

Tyto obvody jsou významnou součástí dnešní správní geografie České republiky. Vznikly v souvislosti s reformou veřejné správy a převzaly podstatnou část agend po ukončení činnosti okresních úřadů na konci roku 2002. Důležité však je rozlišovat dvě věci.

• Obec s rozšířenou působností je konkrétní obec.
• Správní obvod ORP je území, pro které její úřad vykonává stanovenou část státní správy.

Správní obvod tedy není další samosprávou mezi obcí a krajem. Nemá vlastní zastupitelstvo, které by občané daného obvodu volili jako zastupitelstvo samostatné územní jednotky. Je to především území výkonu veřejné správy.

Nad obcemi stojí kraje — ale v jiné roli

Česká republika má 14 krajů, počítáme-li mezi ně hlavní město Prahu s jeho zvláštním postavením. Kraj je na rozdíl od správního obvodu ORP vyšším územním samosprávným celkem. Má vlastní volené zastupitelstvo, rozpočet, majetek a zákonem stanovenou samostatnou působnost.

Také kraje ovšem vykonávají vedle samosprávy přenesenou státní správu. Máme tedy systém, v němž se na územní úrovni opakovaně setkávají dva principy:

• samospráva, při níž územní společenství prostřednictvím volených orgánů spravuje své záležitosti,
• a státní správa, kterou zákon svěřuje orgánům územní samosprávy v přenesené působnosti.

Pro pochopení dnešního systému je tento rozdíl zásadnější než samotný počet úřadů.

Okresní úřady zmizely. Okresy nikoli

Zvláštní kapitolu představují okresy. Česká republika má stále vymezena území 76 okresů, ačkoli okresní úřady byly zrušeny již na konci roku 2002. Na první pohled to může působit jako paradox. Není však možné jednoduše říci, že okresy „přežily zbytečně“. Je třeba odlišit instituci od území.

Okresní úřad byl správním orgánem. Okres je územní jednotkou, která může být nadále používána v právním, statistickém nebo organizačním členění. To je pro naši další práci důležité. Zrušení úřadu totiž automaticky neznamená zánik územní struktury, na níž byla část veřejné správy dlouhodobě postavena.

Právě historická okresní síť bude později jedním z podkladů při zkoumání Modelu 77. Nemůže však být jediným podkladem a její historická existence sama o sobě nedokazuje, že by byla optimálním základem budoucí správy.

Praha je samostatný případ

Do jednoduchého schématu nezapadá ani hlavní město Praha. Praha má současně postavení obce i kraje. Uvnitř města existuje vlastní členění na městské části a správní obvody.

ČSÚ uvádí 22 správních obvodů a 57 městských částí.

Praha proto bude muset být při každé budoucí úvaze o správním uspořádání posuzována zvlášť. Mechanické přenesení modelu určeného pro venkovské nebo regionální oblasti na metropoli by mohlo vést ke zkresleným závěrům. Stejná opatrnost bude potřebná i u dalších velkých měst a jejich zázemí.

Jedna mapa nestačí

Tím však složitost veřejné správy nekončí. Územní organizace státu není tvořena pouze obcemi, správními obvody ORP, kraji a okresy. Jednotlivé veřejné instituce mohou pro výkon svých činností používat vlastní územní struktury. Správní geografie proto nemusí být pro každou veřejnou službu totožná. To nemusí být automaticky chyba.

Policie, soudnictví, finanční správa, zdravotnictví, školství nebo jiné oblasti veřejné moci mohou mít odlišné odborné požadavky a rozdílnou potřebu územního uspořádání. Otázkou však je, kdy je rozdílnost funkční a kdy už vytváří zbytečnou složitost. Právě to budeme muset postupně zkoumat po jednotlivých oblastech.

Složitost sama o sobě ještě není důkazem špatného systému

Bylo by lákavé položit vedle sebe čísla 6 258 obcí, 388 správních obvodů pověřených obecních úřadů, 205 správních obvodů ORP, 76 okresů a 14 krajů a prohlásit, že český stát je příliš složitý.

Takový závěr by byl předčasný.

Tyto jednotky totiž nejsou jednoduše vrstvami stejného druhu naskládanými jedna na druhou. Některé jsou samosprávnými celky, jiné správními obvody. Některé mají volené orgány, jiné nikoli. Některé slouží více účelům, jiné jsou důležité pouze pro určité agendy.

Počet územních struktur proto sám o sobě neměří kvalitu veřejné správy.

Skutečnou otázkou je, zda každá z nich plní potřebnou funkci a zda její existence pomáhá státu fungovat lépe, než by fungoval bez ní.

Od mapy institucí k mapě funkcí

Právě zde se propojuje tento popis současného stavu s metodou Deklarace odpovědného státu. Nestačí nakreslit organizační schéma. Potřebujeme zjistit, co se v jednotlivých úrovních skutečně děje. U každé významnější veřejné funkce proto budeme postupně sledovat stejný řetězec:

VEŘEJNÁ FUNKCE → PRAVOMOC → ROZHODOVÁNÍ → FINANCOVÁNÍ → ODPOVĚDNOST → KONTROLA → ODVOLÁNÍ

Teprve potom můžeme položit otázku, zda současné rozdělení dává smysl. A teprve ještě později bude možné porovnat je s alternativou.

Model 77 zatím není odpovědí

Pracovní Model 77 předpokládá možnost jednoduššího uspořádání:

OBČAN → OBEC → ZEMSKÝ OBVOD → ZEMĚ

Bylo by však metodickou chybou položit toto schéma vedle současného systému a už z jeho grafické jednoduchosti vyvodit, že musí být lepší.

Nemusí.

Jeden větší zemský obvod může být administrativně efektivnější než několik menších správních jednotek, ale zároveň může občanům vzdálit některé služby. Sloučení institucí může snížit režijní náklady, ale také vytvořit příliš velkou organizaci. Přenesení pravomoci blíže občanovi může posílit místní odpovědnost, ale pouze tehdy, má-li daná úroveň dostatek peněz, odborných pracovníků a schopnost úkol skutečně zvládnout.

Proto je číslo 77 pracovní hypotézou, nikoli cílem analýzy.

Nejprve musíme poznat stát, který už máme

Česká veřejná správa není prázdný list papíru. Je výsledkem historického vývoje, politických rozhodnutí, správních reforem i praktických potřeb. Některé její části mohou být překonané. Jiné mohou fungovat dobře, přestože na organizačním diagramu vypadají složitě. Proto bude Deklarace postupovat od funkcí, nikoli od předem vybraného počtu institucí.

Budeme se ptát, co má stát zajišťovat, na jakém území lze danou činnost účinně vykonávat, kolik stojí, kdo za ni odpovídá a zda existuje lepší alternativa.

Až potom přijde na řadu rozhodování:

ZACHOVAT → PŘEVÉST → SLOUČIT → ZRUŠIT

Nejdříve však potřebujeme současný český stát skutečně zmapovat. Protože stát, kterému nerozumíme, můžeme sotva odpovědně reformovat.

Prameny a další četba

• Český statistický úřad: Územní jednotky.
• Český statistický úřad: Správní obvody obcí s rozšířenou působností.
• Český statistický úřad: Správní obvody obcí s rozšířenou působností – data za rok 2024.
• Ústava České republiky, zejména hlava sedmá – Územní samospráva.
• Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích.
• Zákon č. 129/2000 Sb., o krajích.
• Zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze.
• Zákon č. 314/2002 Sb., o stanovení obcí s pověřeným obecním úřadem a stanovení obcí s rozšířenou působností.
• Ministerstvo vnitra ČR: materiály k organizaci a výkonu veřejné správy.